Το Ιταλικό Σύστημα της Πολιτικής Προστασίας

27/5/2014

Της Δρ. Ασπασίας Καραμάνου,

Στην Ιταλία η Πολιτική Προστασία διαχωρίζεται πλήρως από την Πολιτική Άμυνα και στο σύστημα εμπλέκεται σχεδόν το σύνολο των δημόσιων οργανισμών με βάση την αρχή της επικουρικότητας (principleofsubsidiary). Οι δημόσιες αρχές σε όλα τα επίπεδα  (Εθνικό – Περιφερειακό – Νομαρχιακό/Επαρχιακό – Τοπικό) είναι υπεύθυνες για το σχεδιασμό και τη λήψη μέτρων προστασίας εντός της περιοχής ευθύνης τους.

Η Εθνική Υπηρεσία Πολιτικής Προστασίας (Dipartimento Della Protezione Civile/DPC) του Υπουργείου Εσωτερικών, είναι υπεύθυνη για την καθοδήγηση, την τυποποίηση και τον έλεγχο των σχετικών διαδικασιών. Καταρτίζει και επικαιροποιεί τα εθνικά και ειδικά σχέδια για κάθε είδος κινδύνου. Εν συνεχεία, οι Περιφέρειες, οι Νομαρχίες και οι Δήμοι εκπονούν και εφαρμόζουν τα δικά τους σχέδια με βάση τις κατευθυντήριες οδηγίες του Εθνικού Σχεδιασμού.

Το σύστημα της Πολιτικής Προστασίας στην Ιταλία θεωρείται ως ένα εκ των πλέον αναπτυγμένων και ταχέως αναπτυσσόμενο αποτελώντας παράδειγμα και για την υπόλοιπη Ευρώπη (μεταξύ των οποίων και η χώρα μας).[1]

Το γεγονός ότι η Ιταλία είναι ίσως είναι η μόνη χώρα της Ευρώπης που έχει κληθεί ν’ αντιμετωπίσει τη μεγαλύτερη σειρά καταστροφών μεγάλου μεγέθους, πιθανά συνηγόρησε σε αυτό. Κατά τη διάρκεια των τριών τελευταίων δεκαετιών του 20ου αιώνα οι καταστροφές σε ετήσια βάση έχουν κατά μέσο όρο 240 ετήσια θύματα και επηρεάζουν άμεσα περισσότερα από 75.000. Πλημμύρες και κατολισθήσεις παραμένουν τα πιο διαδεδομένα φυσικά καταστρεπτικά γεγονότα, αν και οι σεισμοί αποτελούν δυνητικά την μεγαλύτερη απειλή. Ξηρασίες και τυφώνες επίσης συμβαίνουν συχνά στην Ιταλία, καθώς επίσης και μεγάλα βιομηχανικά ατυχήματα και χρόνια επεισόδια ρύπανσης.

Στις μέρες μας φαίνεται ότι το Ιταλικό σύστημα Πολιτικής προστασίας έχει ανταποκριθεί στην ανάγκη για αποκεντρωμένο έλεγχο των καταστροφών και έχει αναπτύξει την επαγγελματική εικόνα του Διαχειριστή Καταστροφών.

Η συνεισφορά των Δήμων (comuni) και των εθελοντικών οργανώσεων[2] αποδεικνύεται καταλυτική.

Η οργάνωση των γραφείων Πολιτικής Προστασίας των Δήμων και η ανάπτυξη σχεδίων σε ορισμένες περιπτώσεις έχει φθάσει σε πολύ υψηλά επίπεδα πολυπλοκότητας και σημασίας και ο Δήμαρχος θεωρείται ως η τελική αρχή.[3]

Η μεθοδολογία που έχει διαμορφώσει το Ιταλικό Σύστημα της Πολιτικής Προστασίας  (National Civil Protection System/NCPS), για το σχεδιασμό Έκτακτης Ανάγκης και Διαχείρισης, (σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο) είναι γνωστή ως «Μέθοδος Augusts»[4]με 14 τομείς/λειτουργίες υποστήριξης (εφοδιαστική, αρωγή στους πληγέντες, επικοινωνίες, μεταφορές, εθελοντές, ΜΜΕ, επιχειρησιακά κέντρα, εκτίμηση ζημιών κλπ).

Αρκετά Πανεπιστήμια (24) καθώς και πολλές άλλες οργανώσεις προσφέρουν προγράμματα σπουδών σχετικά με τη διαχείριση των καταστροφών. Η ζήτηση είναι τόσο μεγάλη ώστε η εκπαιδευτική διαδικασία έχει ανατεθεί και στις Περιφέρειες και Νομαρχίες. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το Εκπαιδευτικό Πρότυπο Πολιτικής Προστασίας της Λομβαρδίας[5] (LombardStandard) το οποίο εγκρίθηκε το 2004 από την Κυβέρνηση και εφαρμόζεται στα μαθήματα Πολιτικής Προστασίας που προσφέρονται εντός της Περιφέρειας. Στόχος του είναι να διασφαλίζεται η ποιότητα των μαθημάτων και κατ΄επέκταση και η ποιότητα των δραστηριοτήτων πολιτικής προστασίας. Το πρότυπο της Λομβαρδίας είναι αρκετά εκτενές και θεωρείται εμπεριστατωμένο και καινοτόμο. [6]

Η πολιτικό-στρατιωτική συνεργασία στον τομέα της πολιτικής προστασίας λαμβάνει επίσης χώρα σε διάφορα επίπεδα. Από τη θεσμική άποψη, οι ένοπλες δυνάμεις αποτελούν βασικό συστατικό στοιχείο της Εθνικής Υπηρεσίας Πολιτικής Προστασίας. Ειδικευμένο στρατιωτικό προσωπικό συμμετέχει μόνιμα στο σύστημα πολιτικής προστασίας ως αρμόδιο για το σχεδιασμό των δράσεων σε συγκεκριμένους τομείς (πχ οι αεροπορικές δραστηριότητες σε περίπτωση δασικών πυρκαγιών, ναυτικές επιχειρήσεις κτλ). Η ετοιμότητα του στρατού  και η διαθεσιμότητα των στρατιωτικών πόρων αν και θεωρείται μεγάλης σημασίας στις επιχειρήσεις Πολιτικής Προστασίας, η τελική ευθύνη του συντονισμού είναι αρμοδιότητα των διαχειριστών έκτακτης ανάγκης του πολιτικού προσωπικού.

Σύντομο Ιστορικό του συστήματος Πολιτικής Προστασίας της Ιταλίας

Το πρώτο σύγχρονο εθνικό δίκαιο σχετικά με την αντιμετώπιση των φυσικών καταστροφών ψηφίστηκε το 1970, με το νόμο 996 «Κανονισμοί για τη βοήθεια και την αρωγή σε ανθρώπους που πλήττονται από καταστροφές» μετά από μια σειρά 14 καταστρεπτικών  σεισμών που έπληξαν την Κοιλάδα Belice στη Δυτική Σικελία το 1968, με 260 ανθρώπινα θύματα.

Σύμφωνα με τις διατάξεις αυτού του νόμου, ο συντονισμός των δυνάμεων για την Πολιτική Προστασία του πληθυσμού γινόταν από έναν Επίτροπο (Commissar) που οριζόταν από την Κυβέρνηση μετά από κάθε συμβάν. Επιπλέον, αναδεικνυόταν ο βασικός ρόλος των Πυροσβεστικών Υπηρεσιών στο συντονισμό και τον επιχειρησιακό σχεδιασμό για την αντιμετώπιση των φυσικών καταστροφών.[7]

Ωστόσο, οι διατάξεις του ανωτέρω νόμου κρίθηκαν ανεπαρκείς επειδή του Κοινοβούλιο «ξέχασε» να εγκρίνει της ειδικότερες ρυθμίσεις για την την εκτέλεσή του.

Μετά το σεισμό του 1980 στην Irpirnia[8] που έπληξε περιοχές της Κεντρικής και Νότια Ιταλίας (το 1982) η θέση του γενικού συντονιστή των επιχειρήσεων Πολιτικής Προστασίας μετατράπηκε σε Υπουργική (Υπουργός Εσωτερικών).

Παράλληλα (το 1981) με στόχο την εφαρμογή του νόμου του 1970, εγκρίθηκαν με διάταγμα του Προέδρου της Δημοκρατίας μια σειρά κανονισμών (οδηγίες για την οργάνωση του συστήματος Πολιτικής Προστασίας, λήψη ειδικών μέτρων παρέμβασης σε τοπικό επίπεδο, κανόνες για άμεση διάσωση και ανακούφιση κτλ).

Περιέργως, ένα από τα γεγονότα που είχαν τη μεγαλύτερη επίδραση στην ανάπτυξη της πολιτικής προστασίας ήταν μια μικρή ανθρώπινη τραγωδία το 1981, όταν κοντά στη Ρώμη ένα μικρό αγόρι, ο Alfredo Rampino, έπεσε σ’ ένα βαθύ φρεάτιο και σφηνώθηκε σε αυτό. Οι ανεπιτυχείς προσπάθειες διάσωσής του διαδόθηκαν ζωντανά από τα τηλεοπτικά δίκτυα σε όλο τον κόσμο με πολύ μεγάλη απήχηση. Η μεγάλη δημόσια συμπάθεια που εκδηλώθηκε ήταν τόσο ισχυρή ώστε ν’ ανοίξει ένα μεγάλο «παράθυρο ευκαιρίας» για την περαιτέρω ανάπτυξη της Πολιτικής Προστασίας και την αύξηση των κονδυλίων στη χρηματοδότηση μέτρων ετοιμότητας για την αντιμετώπιση σοβαρών απειλών.

Το 1992 και με την ψήφιση της πρώτης σχετικής νομικής πράξης «περί Πολιτικής Προστασίας», θεσμοθετήθηκε η σύσταση της Εθνικής Υπηρεσίας Πολιτικής Προστασίας υπό τον άμεσο έλεγχο του Υπουργικού Συμβουλίου και υπό την επίβλεψη του Πρωθυπουργού (με τον αναπληρωτή του, τον Υπουργό Εσωτερικών).[9]

Τον Αύγουστο του 1999 στην Ιταλία ξέσπασε ένα Εθνικό σκάνδαλο για κατασπατάληση πόρων με πρόσχημα δράσεις της Πολιτικής Προστασίας. Οι κατηγορίες αυτές αν και δεν αποδείχθηκαν και δεν έγιναν δεκτές από την Κυβέρνηση, οδήγησαν τις εθνικές υπηρεσίες έκτακτης ανάγκης σε «αδιέξοδο» με αποτέλεσμα την αλλαγή στο σύστημα της δημόσιας διοίκησης. [10]  Έτσι, το 1999 με τροποποιητικές ρυθμίσεις του Συντάγματος και σχετικό νόμο που ψηφίστηκε ο οποίος αφορούσε την αποκέντρωση των λειτουργιών της Κυβέρνησης σε επίπεδο επαρχίας[11], δόθηκε η αρμοδιότητα και στις τοπικές αρχές να σχεδιάζουν και να συντονίζουν τις δυνάμεις τους για την ετοιμότητα σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης.

Πρόσφατα, ένα νέο είδος σκανδάλου φαίνεται να ταλανίζει την πολιτική σκηνή της Ιταλίας με φόντο την Πολιτική Προστασία και με αφορμή τον σεισμό στην περιοχή της L’ Aquila(6-4-2009), με την ψήφιση Νομοθετικού Διατάγματος[12] με το οποίο ιδιωτικοποιήθηκε η Εθνική Υπηρεσία Πολιτικής Προστασίας. Η διαχείριση των χρημάτων για την αρωγή των πληγέντων τα οποία είχαν εκταμιευθεί με έκτακτα διατάγματα (κάνοντας χρήση  των ιδιαίτερων διατάξεων του δικαίου της έκτακτης ανάγκης) φαίνεται ότι προκάλεσε την εξέλιξη αυτή. Οι βίαιες αντιδράσεις των πολιτών που προκλήθηκαν, οδήγησε την Κυβέρνηση στην απόσυρση αυτής της διάταξης 6 μήνες μετά.[13]

Της Δρ. Ασπασίας Καραμάνου,

Πολιτικός Μηχανικός, Προϊσταμένη Πολιτικής Προστασίας ΠΕ ΚΤ, Περιφέρεια Αττικής

ΒιβλιογραφικέςΑναφορές

• Alexander, D.E., Bramati, L. and Simonetta. M. (2009), “Emergency preparedness training and education in Lombardy Region, Italy: survey of supply and demand” Natural Hazards Review 10(3): 77-83.
• Alexander D. (2003), “Towards the development of standards in emergency management training and education”, Disaster Prevention and Management 12(2): 113-123.
• Alexander, D.,(2004), “Civil Protection in Italy” (διαθέσιμο στην Ιστοσελίδα της International Association of Emergency Managers /IAEM: http://www.iaem.com)
• Alexander, D. (2008), “Emergency Command in Italy” (Διαθέσιμο στην ιστοσελίδα: http://emergency-planning.blogspot.com/2008/11/emergency-command-in-italy.html)
• Alexander, D. (2010b), “The L’Aquila Earthquake of 6 April 2009 and Italian Government Policy on Disaster Response”, Journal of Natural Resources Policy Research, 2:4, 325-342
• Alexander, D. (2010a), “Italian Civil Protection Amid Privatisation and Scandals” (Διαθέσιμο στην ιστοσελίδα: http://emergency-planning.blogspot.com/2010/02/italian-civil-protection-amid.html)
• Cavazzani, A. (1981) “Social and institutional impact of the 1980 earthquake in Southern Italy : Problems and prospects of civil protection”  in: Jones, Barclay G., ed; Tomazevic, Miha, ed. Social and economic aspects of earthquakes. Ljubljana, Yugoslavia. Institute for Testing and Research in Materials and Structures; U.S. Cornell University. Program in Urban and Regional Studies, 1982. p.425-35, mapas, tab.   Apresentado em: Proceedings of the Third International Conference : The Social and Economic Aspects of Earthquakes and Planning to Mitigate their Impacts, Bled, 29 Jun.-2 July 1981.
• CEP Handbook (2006), “International CEP Handbook, Civil Emergency Planning in the
• NATO/EAPC Countries”, SEMA’s Educational Series 2003:2. Swedish Emergency
• Management Agency
• Dipartimento della Protezione Civile/DPC, (nd), “The Italian Civil Protection National Service”, (ΔιαθέσιμοστηνιστοσελίδαΠολιτικήςΠροστασίαςτηςΙταλίας: http://www.protezionecivile.it)
• EuropeanCommission – HumanitarianAid & Civil Protection/ECHO, 2010, “Italy – Emergency planningVademecum – Civil Protection”, http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/vademecum/it/2-it-2.html
• OECD (2010) “Reviews of Risk Management Policies: Italy 2010 Review of the Italian National Civil Protection System”  (http://www.oecd.org)

Παραπομπές

[1].  Βλέπε ακόμη (ενδεικτικά):

– Πρόσφατη έκθεση του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης/ΟΟΣΑ (Organisation for Economic Co-operation and Development/OECD), η οποία αξιολογώντας το Ιταλικό μοντέλο της Πολιτικής Προστασία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι θεωρείται περίπτωση για μελέτη (casestudy) και για την οργάνωση και άλλων συστημάτων Πολιτικής Προστασίας.

– Το γεγονός ότι το Ευρωπαϊκό πρότυπο Πολιτικής Προστασίας SIPROCI βασίστηκε στο σύστημα της Ιταλίας, κτλ

[2]. Σχετικά με τη λειτουργία των εθελοντικών οργανώσεων βλέπε άρθρα 6, 11 και 18 του Ν.225/1992, PrimeMinisterialDecreeno 194/2001.

Το πρώτο έναυσμα για την ανάπτυξη του εθελοντικού κινήματος στην Πολιτική Προστασία της Ιταλίας ήταν κατά τη διάρκεια καταστροφικών πλημμυρών στην Φλωρεντία από την αυθόρμητη βοήθεια των πολιτών (γνωστοί και ως «άγγελοι της λάσπης») στους πληγέντες. Σήμερα οι εθελοντικές οργανώσεις αποτελούν πάνω από το 50% των ανθρώπινων πόρων που χρησιμοποιούνται. Είναι διαρθρωμένες κυρίως σε περιφερειακό επίπεδο με 1.200.000 μέλη και με αυξημένη κατάρτιση, ικανότητα, εμπειρία, τεχνικό εξοπλισμό και λειτουργικά μέσα.

[3]. Το κέντρο έκτακτης ανάγκης για την πόλη της Φλωρεντίας, για παράδειγμα, έχει ένα σύστημα γεωγραφικών πληροφοριών που μπορούν να προσδιορίσουν τις κατοικίες των ηλικιωμένων και των μεμονωμένων ατόμων με ειδικές ανάγκες, και μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τον σχεδιασμό των διαδρομών εκκένωσης καθώς και να υπολογίσει τους χρόνους απόκρισης. «Οι σχεδιαστές έκτακτης ανάγκης της Φλωρεντίας περήφανα καυχώνται ότι μπορούν να θέσουν σε άμεση ετοιμότητα 4000 εθελοντές πολιτικής προστασίας εντός δύο ωρών».

[4]. Η Μέθοδος Augustκαταρτίστηκε για πρώτη φορά το 1997, προκειμένου να υποστηρίξει της επιχειρησιακές διαδικασίες που απαιτούνται στην αντιμετώπιση των πολύπλοκων καταστάσεων έκτακτης ανάγκης, μέσω μια τυποποιημένης και εύκολης στην εφαρμογή προσέγγιση. Πήρε το όνομά της από τον αυτοκράτορα Καίσαρα Αύγουστο ο οποίος φημολογείται ότι είχε πει: «Όσο πιο περίπλοκο είναι ένα πρόβλημα τόσο απλούστερη πρέπει να είναι η λύση»

[5]. Η Λομβαρδία είναι η μεγαλύτερη Περιφέρειας της Ιταλίας. Περιλαμβάνει 1537 δήμους και έχει πάνω από 200 εθελοντικές οργανώσεις στο μητρώο της.

[6]. Το Εκπαιδευτικό Πρότυπο της Λομβαρδίας αναθεωρήθηκε και τροποποιήθηκε και άλλες φορές μετά την αρχική έγκρισή του πχ το ψήφισμα της Giunta VIII/8.680 της 12ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές που πρέπει να πληρεί το διδασκαλικό προσωπικό και των υπηρεσιών που παρέχει.

(Βλέπεσχετικά: RegionofLombardyAdvancedSchoolofCivilProtectionLombardyCivilProtectionTrainingStandard: www.irefonline.it/websites/iref/home.nsf/index.htm)

[7]. Ο θεσμοθετημένος ρόλος των Πυροσβεστικών Υπηρεσιών θεωρείται και στις μέρες μας ως βασικός στην αντιμετώπιση των καταστροφών, οι οποίες θεωρούνται ως τεχνικά προβλήματα διάσωσης (σε αντίθεση με τη Βρετανία που θεωρούνται περισσότερο ως ζητήματα δημόσιας τάξεως).

[8]. Η περιοχή Irpirniaστη Ν. Ιταλία είναι μια παραδοσιακά σεισμική ζώνη με επίκεντρο που περιλαμβάνει 36 δήμους της Νομαρχίας Avellino. Ο σεισμός στις 23-11-1980 κατάστρεψε μια ιδιαίτερα πυκνοκατοικημένη έκταση επηρεάζοντας 637 δήμους με 3.500 θανάτους, 20.000 τραυματίες, 350,000 άστεγους  και ανυπολόγιστες υλικές ζημιές. Έχει αναγνωριστεί από την γείτονη χώρα ως η μεγαλύτερη εθνική καταστροφή μετά το Β’ παγκόσμιο πόλεμο.

[9].Italianlaw 225/92 «CivilProtectionNationalService» (βλέπε ιστοσελίδα πολιτικής προστασίας της Ιταλίας).

[10]. Διαχειριστές έκτακτης ανάγκης και οργανισμοί κατηγορήθηκαν για υποτιθέμενη υπεξαίρεση κεφαλαίων και ειδών πρώτης ανάγκης που προορίζονταν για την αποστολή στην Αλβανία, υπέρ των προσφύγων που εκτοπίστηκαν από τον πόλεμο στο Κοσσυφοπέδιο οδηγώντας πολλά στελέχη της Πολιτικής Προστασίας και τον αρμόδιο υφυπουργό σε παραίτηση.

[11]. Βλέπε σχετικά το συνταγματικό νόμο 3/2001 και τον “BassaminiLaw” (Ν. 300/1999) που η εξουσία αποκεντρώνεται στις περιφερειακές και νομαρχιακές διοικήσεις (109 νομαρχίες κατανέμονται μεταξύ 20 περιφερειών).

[12]. Βλέπε: Άρθρο 16 του DL νο 195/30-12-2009

[13]. Σύμφωνα με τον πανεπιστημιακό καθηγητή φυσικών καταστροφών, Alexander (2010) τα επιχειρήματα κατά της λύσης της ιδιωτικοποίησης της πολιτικής προστασίας είναι ισχυρά όπως:

Η αντίδραση στις καταστροφές πρέπει να είναι μια συλλογική ευθύνη της κοινωνίας.
Η ιδιωτικοποίηση δε «συμβαδίζει» με την ανιδιοτελή ηθική του εθελοντισμού.
Είναι αυξημένος ο κίνδυνος κατάχρησης εκ μέρους των ιδιωτικών συμφερόντων.
Θα ήταν ανήθικο μια Κυβέρνηση υπό την αιγίδα μιας ιδιωτικής εταιρίας να σημειώνει κέρδη από την αντιμετώπιση των καταστροφών.