Διαχείριση Έκτακτης Ανάγκης: Οι λειτουργίες του Συντονισμού και της Εποπτείας των Συστημάτων Πολιτικής Προστασίας κατά τη διάρκεια της κρίσης

 

20/6/2014 

Της Δρ. Ασπασίας Καραμάνου
Πολιτικός Μηχανικός, Προϊσταμένη Πολιτικής Προστασίας ΠΕ ΚΤ, Περιφέρεια Αττικής

Η αντιμετώπιση μίας καταστροφής μέσω των Εθνικών Συστημάτων Πολιτικής Προσατασίας απαιτεί το συντονισμό και την εποπτεία των συλλογικών προσπαθειών και χρονοβόρων διαπραγματεύσεων μεταξύ ενός ευρέως φάσματος (και σε πολλαπλά ιεραρχικά επίπεδα) οργανισμών που καλούνται να συνεργαστούν, ώστε να πετύχουν την έξοδο από μια κρίση με ταχύτητα και ευελιξία, μέσα σε συνθήκες αβεβαιότητας και αυστηρά καθορισμένα χρονικά όρια.

Οι λειτουργίες του συντονισμού και της εποπτείας αναφέρονται τόσο στο εσωτερικό (εντός των ορίων) ενός οργανισμού (intra-organization) όσο και μεταξύ διαφορετικών οργανισμών (inter-organization), οριζόντια ή κάθετα στην ιεραρχική δομή. Για παράδειγμα, στην αναζήτηση και διάσωση των πληγέντων καλούνται να συνεργαστούν: αστυνομία, πυροσβεστική, ασθενοφόρα, εθελοντικές οργανώσεις, ιδιωτικές επιχειρήσεις οι οποίες παρέχουν τον κατάλληλο εξοπλισμό κτλ.

Οι εμπλεκόμενοι οργανισμοί, προέρχονται από διαφορετικούς χώρους με διαφορετικά καθήκοντα και αρμοδιότητες, γνώση του αντικειμένου, ορολογία, ετοιμότητα, πόρους και εν τέλει διαφορετική κουλτούρα, η οποία διαμορφώνει διαφορετική συμπεριφορά και αντίδραση σε μια καταστροφή, οδηγώντας αναπόφευκτα τις προσπάθειες απόκρισης σε σύγχυση και ανυπέρβλητες δυσκολίες στην εναρμόνιση με την υψηλή αβεβαιότητα και τους χρονικούς περιορισμούς των καταστάσεων κινδύνου.

Ορισμένες οργανώσεις είναι εξαιρετικά πειθαρχημένες και άλλες “απείθαρχες”. Άλλες έχουν αυστηρά ιεραρχική δομή και άλλες άτυπη ή ισότιμη. Σε ορισμένες οργανώσεις επικρατεί το αυταρχικό ύφος στη λήψη των αποφάσεων ενώ άλλες έχουν την τάση για πιο δημοκρατικές διαδικασίες. Σε άλλες υπάρχει πλήρη διαφάνεια των δραστηριοτήτων τους ενώ σε άλλες διατηρούνται απόρρητες. Αυτό που κάποιοι οργανισμοί αντιλαμβάνονται ως κρίση, για άλλους οργανισμούς αποτελούν καθημερινότητα

Η δε πλειοψηφία των οργανώσεων που υπάγονται στο δημόσιο τομέα η κουλτούρα τους βασίζεται στην εφαρμογή του γραφειοκρατικού μοντέλου το οποίο θεωρείται ακατάλληλο για τη διαχείριση μιας έκτακτης κατάστασης ανάγκης. O ίδιος ο εμπνευστής του «γραφειοκρατικού μοντέλου» ο Weber είχε εντοπίσει την αδυναμία εφαρμογής του, για τις αποφάσεις που λαμβάνονται (συνήθως από τα ανώτερα ιεραρχικά στελέχη) υπό το καθεστώς της αβεβαιότητας, λόγω της μη προγραμματισμένης και μη περιοδικής φύσης τους, σε αντιδιαστολή με την πλειοψηφία των αποφάσεων που είναι στερεότυπες και από τη φύση τους επαναλαμβανόμενες.

Η τυποποίηση των γραφειοκρατικών ενεργειών όσο απρόσωπη και εάν είναι, δεν μπορεί να διαχωριστεί τελείως από τον ανθρώπινο παράγοντα και πολλές φορές οδηγεί τους γραφειοκράτες στην ευθυνοφοβία. Προσκολλώνται σχολαστικά σε τυποποιημένες διαδικασίες προκειμένου τυπικά να ανταποκρίνονται στα καθήκοντα που τους έχουν ανατεθεί, με αποτέλεσμα να μην μπορούν ν’ ανταποκριθούν ουσιαστικά.

Κάποιοι θεωρητικοί μελετούν την εφαρμογή εναλλακτικών μοντέλων οργανωτικής δομής, υποδεικνύοντας λιγότερο άκαμπτες δομές που επιτρέπουν μεγαλύτερη ευελιξία, ή ακόμη και την επέκταση του γραφειοκρατικού μοντέλου ώστε να συμπεριλάβει και τις συνθήκες μιας κρίσης και όχι την υποκατάστασή του, λαμβάνοντας υπόψη ότι πολλές από τις τυποποιημένες διαδικασίες της κανονικότητας παραμένουν και σε καταστάσεις κρίσεων. [1]

Η κατάσταση είναι πιο πολύπλοκη όσο περισσότεροι είναι οι συμμετέχοντες οργανισμοί όσο πιο μεγάλο είναι το μέγεθος της καταστροφής.

Μια μεγάλη καταστροφή θα προκαλέσει και μια μαζική σύγκλιση οργανώσεων. Οι αριθμοί που εμπλέκονται, τα διάφορα επίπεδα κοινωνικής δομής που αντιπροσωπεύουν, ο ετερογενής συνδυασμός των εμπλεκόμενων δημόσιων και ιδιωτικών οργανισμών κτλ, αυξάνει την πολυπλοκότητα και εξασφαλίζει ουσιαστικά την αδυναμία επίτευξης οποιοδήποτε γενικού συντονισμού κατά τη διάρκεια της κρίσης.

Στο γεγονός αυτό ίσως οφείλεται η εξέλιξη που καταγράφεται από κάποιους ερευνητές και αφορά στη μείωση του «μεγέθους των οργανωτικών συνόλων» (Thesizeoftheorganizationalsets), δηλαδή την τάση που μπορεί να εντοπισθεί στην πάροδο του χρόνου για μείωση των συνεργαζόμενων οργανισμών.[2]

Η παρουσία των αναδυόμενων φαινομένων  (πχ ομάδων, συμπεριφορών κτλ) χαρακτηρίζουν επίσης οποιαδήποτε καταστροφή, ακόμη και της μέτριας έκτασης, μειώνοντας επίσης την αποτελεσματικότητα της απόκρισης.

Για παράδειγμα, μετά από μια καταστροφή αναμένεται να υπάρχουν αναδυόμενες ομάδες πολιτών, οι οποίες συμμετέχουν σε διάφορες δραστηριότητες; επιχειρήσεις έρευνας και διάσωσης, εκτίμησης των ζημιών, χειρισμό νεκρών, διανομή ειδών πρώτης ανάγκης, κατάσβεσης πυρκαγιών κτλ.

Η διασύνδεση με αυτές τις ομάδες που δεν εμπλέκονται άμεσα στο σύστημα Πολιτικής Προστασίας συνήθως αγνοείται από το σχεδιασμό (συντονισμός, αξιοποίηση, έλεγχος των δράσεων τους ώστε να είναι αποτελεσματικές κτλ) .

Σ’ ότι αφορά τα αναδυόμενα φαινόμενα αλλαγής συμπεριφορών, παρουσιάζονται ακόμη και σε παραδοσιακές οργανώσεις έκτακτης ανάγκης (πχ πυροσβεστική υπηρεσία).

Κατά τη διάρκεια μιας κρίσης νέα καθήκοντα και αρμοδιότητες πρέπει να διεκπεραιωθούν από  εμπλεκόμενους υφιστάμενους ή νεοσυσταθέντες προσωρινούς οργανισμούς οι οποίοι συχνά αναγκάζονται να μεταβάλλουν τις τακτικές εργασίες τους και καλούνται να εκτελέσουν καθήκοντα, χωρίς να είναι ιδιαίτερα εξοικειωμένοι με αυτά ή ακόμη ασαφή και άγνωστα (καθήκοντα). Ο καινοτόμος χαρακτήρας των νέων καθηκόντων που προκύπτουν κατά τη διάρκεια της κρίσης, αυξάνει την πολυπλοκότητα του καταμερισμού των εργασιών, δημιουργώντας προβλήματα ακόμη και στο ποια οργάνωση έχει την αρμοδιότητα να τα διεκπεραιώσει.

Η προσαρμογή των μερών του συστήματος στις νέες συνθήκες που δημιουργούνται με αδόμητα ή ημι-δομημένα προβλήματα που πρέπει να επιλυθούν, απαιτούν την αναμόρφωση των καθιερωμένων και τυποποιημένων διαδικασιών και το σαφή προσδιορισμό του ρόλου, του βαθμού εμπλοκής και της ευθύνης των συναρμόδιων οργανισμών.

Τα πορίσματα των σχετικών ερευνών καταδεικνύουν ότι οργανισμοί πολιτικής προστασίας αδυνατούν σχεδόν πάντα να διαχειριστούν μια κρίση, που απειλεί ακόμη και την ύπαρξή τους. Ακόμη και όταν όλες οι εμπλεκόμενες δυνάμεις είναι ειδικευμένες σε αυτό που καλούνται να κάνουν ή σε παρελθούσες περιόδους ηρεμίας συνεργάζονταν αρμονικά, ο συντονισμός των προσπαθειών τους κατά τη διάρκεια μιας κρίσης είναι μια από τις πιο δύσκολες πτυχές της διαχείρισης των καταστάσεων έκτακτης ανάγκης. Η ομαδική εργασία, η επικοινωνία και η συνοχή διασαλεύονται και οι σχέσεις συνεργασίας δοκιμάζονται. Συχνά χαρακτηρίζονται από ανταγωνισμό, αντιπαλότητα και συγκρούσεις,με αποτέλεσμα οι προσπάθειές τους στις χρονικές δραστηριότητες της έκτακτης ανάγκης να καθίστανται ατελέσφορες.

Οι οργανωτικές συγκρούσεις ανάμεσα σε οργανώσεις που επιδιώκουν ν’ ανταποκριθούν σε ξαφνικές και έκτακτες ανάγκες που δημιουργούνται από μια καταστροφή, είναι ένα καλά αναγνωρισμένο και επαναλαμβανόμενο πρόβλημα.

Για παράδειγμα:

Η προσπάθεια μιας μη-τοπικής αστυνομικής ή στρατιωτικής δύναμης να επιβάλλει τη δημόσια τάξη και ασφάλεια σε μια περιοχή, μπορεί να επιφέρει συγκρούσεις με την τοπική αστυνομία, η οποία εκλαμβάνει την κίνηση αυτή ως προσπάθεια για σφετερισμό της εξουσίας της και εκδηλώνεται πρόβλημα σχετικό με το δικαίωμα της λήψης αποφάσεων.

Οι αστυνομικές και πυροσβεστικές υπηρεσίες μπορεί να είναι εξοικειωμένες με τροχαία ατυχήματα και πυρκαγιές, όμως ο μεγάλος αριθμός νεκρών που μπορεί να προκύψουν από μια καταστροφή, αναμένεται να επιφέρει προβλήματα συντονισμού και ένταση στις σχέσεις μεταξύ αυτών των οργανισμών.

Η δράση των εθελοντικών οργανώσεων σε μεγάλες επιχειρήσεις κατάσβεσης πυρκαγιών υπονομεύεται από την επικινδυνότητα αυτών των επιχειρήσεων για την ασφάλεια των εθελοντών μπορεί να οδηγήσουν σε συγκρούσεις με το  Πυροσβεστικό Σώμα από το φόβο της αστικής ευθύνης.

Οι οργανωτικές συγκρούσεις που μπορεί να οδηγήσουν σε διάσπαση της οργανωτικής συνοχής και επικοινωνίας και εν τέλει σε κακή παροχή υπηρεσιών, δύναται να προκληθούν από μια ποικιλία και άλλων παραγόντων όπως: την ανάγκη για δημόσια αναγνώριση ή/και την προσοχή των μέσων μαζικής ενημέρωσης, την αναποτελεσματική ηγεσία και την προσπάθεια συγκάλυψης σφαλμάτων για την αποφυγή της κριτικής κτλ.[3]

Σε πολλές περιπτώσεις, δυσαρέσκειες και διαφορές προϋπάρχουν της κρίσης και μπορεί να είναι κρυφές από τη δημόσια θέα. Όμως κατά τη διάρκεια της κρίσης οι αντικρουόμενες απόψεις τείνουν να βγουν στην επιφάνεια.

Οι κλασσικές θεωρίες της οργάνωσης και διοίκησης αποδεικνύνται ανεπαρκείς να υποστηρίξουν την προσαρμοστικότητα και την ευελιξία που απαιτούνται κατά τη διάρκεια της κρίσης.

Οι λειτουργίες του συντονισμού και της εποπτείας στη διαχείριση των έκτακτης καταστάσεων ανάγκης θεωρούνται το πρόβλημα και όχι ως η λύση.

Παράρτημα

Οι Οργανισμοί Έκτακτης Ανάγκης

Οι Dynes & Quarantelli (1968)ταξινόμησαν 4 τυπικές μορφές των οργανισμών, ανάλογα με τους στόχους, την οργανωτική τους δομή και τις αρμοδιότητές τους σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, οι οποίες έχουν ως εξής:

I.    Ιδρυθείσα (Established), αναφέρεται στις οργανώσεις που η διαχείριση των έκτακτων και απρόβλεπτων καταστάσεων αποτελεί μέρος των τακτικών τους καθηκόντων (πχ αστυνομία, πυροσβεστική, υπηρεσία ασθενοφόρων).

II.    Επεκτεινόμενη (Expanding), αναφέρεται στις οργανώσεις που συστήνονται με σκοπό την αντιμετώπιση των έκτακτων καταστάσεων ανάγκης  (πχ εθελοντικές οργανώσεις).

III.    Επεκτατική (Extending), αναφέρεται στις οργανώσεις που αναλαμβάνουν μη τακτικά καθήκοντα στα πλαίσια όμως των αρμοδιοτήτων τους (πχ μια κατασκευαστική ιδιωτική εταιρία χρησιμοποιεί τους πόρους της -ανθρώπινο δυναμικό και μηχανήματα – για να σκάψει τα συντρίμμια προκειμένου ν’ ανασυρθούν τυχόν επιζώντες).

IV.    Έκτακτη (Emergent), αναφέρεται στις οργανώσεις που αναλαμβάνουν μόνο μη-τακτικά καθήκοντα (πχ ένα συλλογικό διαχειριστικό όργανο το οποίο συστήνεται για να συντονίσει τις δράσεις για την αντιμετώπιση μιας κρίσης και αποτελείται από έναν εκπρόσωπο του Δήμου, της αστυνομίας, μηχανικούς, τον υπεύθυνο Πολιτικής Προστασίας κτλ).

 

    Καθήκοντα
    Τυποποιημένα (Regular) Μη-τυποποιημένα (non-regular)
Εμπειρία Μεγάλη

(old)

Ι ΙΙΙ
Μικρή

(new)

ΙΙ IV

Πίνακας 2: Μορφές οργανώσεων έκτακτης ανάγκης κατά  Dynes & Quarantelli, (1968)

Μια διαφοροποιημένη ταξινόμηση κάνει ο Ross (1978)o οποίος κατηγοριοποιεί τις οργανώσεις έκτακτης ανάγκης ως εξής:

  1. Οργανισμοί Συντονισμού (CoordinationOrganizations) των οποίων πρωταρχική ευθύνη είναι ο συντονισμός (πχ το γραφείο δημάρχου, η υπηρεσία Πολιτικής Προστασίας)
  2. Οργανισμοί Προστασίας (ProtectionOrganizations) με κύρια ευθύνη την προστασία της ζωής και της περιουσίας των πολιτών που πλήττονται από μια φυσική καταστροφή (πχ αστυνομία, πυροσβεστική κτλ).
  3. Οργανισμοί Υποστήριξης και Αποκατάστασης (Maintenance αnd Restoration Organizations) με καθήκοντα την παροχή και αποκατάσταση σημαντικών λειτουργιών του κοινωνικού ιστού που πλήττεται, όπως το ηλεκτρικό, το τηλέφωνο κτλ (πχ εταιρίες κοινής ωφελείας).

IV.        Οργανισμοί Πρόνοιας (WelfareOrganization) με βασικές αρμοδιότητες την παροχή βοήθειας και αρωγής υγείας για την ανακούφιση των πληττόμενων (πχ νοσοκομεία, Ερυθρός Σταυρός κτλ).

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΚΕΣ ΑΝΑΦΟΡΕΣ

• Comfort, L.K. (1990), “Turning conflict into co-operation: organizational designs for community response in disasters”, International Journal of Mental Health, Vol. 19 No.1, pp.89-108.
• Crozier, M. (1964), “The Bureaucratic Phenomenon”, Chicago: University of Chicago Press
• Drabek, T.E. (1986), “Human system responses to disaster: an inventory of sociological findings”, N.Y.: Springer-Verlaag.
• Dynes, R.R. and Quarantelli E.L. (1968), “Group Behavior Under Stress: A Required Convergence of Organizational and Collective Behavior Perspectives,” Sociology and Social Research, 52 :416-429.
• Granot, H. (1997), “Emergency inter-organizational relationships”, Disaster Prevention and Management, Volume: 6, Number:5
• Kendra, J.M. and Wachtendorf, T.,(2007), “Improvisation, Creativity, and the Art of Emergency Management” pp.324–335 in Understanding and Responding to Terrorism edited by HuseyinDurmaz, Bilal Sevinc, Ahmet Sait Yayla, and Siddik Ekici. Fairfax, VA: IOS Press
• Quarantelli, E.L. (1988), “Disaster Crisis Management”, Journal of Management Studies, 25(4) pp.373-385.
• Quarantelli, E.L. (1997), “Ten criteria for evaluating the management of community disasters”, Disasters, Vol. 21 No.1, pp.39-56.
• Quarantelli, E.L. (1997a), “Problematical aspects of the information/ communication revolution for disaster planning and research: ten non-technical issues and questions”, Journal: Disaster Prevention and Management, Volume: 6, Number:2.
• Quarantelli, E.L. (2006), “Catastrophes are Different from Disasters: Some Implications for Crisis Planning and Managing Drawn from Katrina”,
(Διαθέσιμο στην ιστοσελίδα http://understandingkatrina.ssrc.org/Quarantelli/)
• Fayol, H. (1949), “General and industrial management”, translated from the French edition (Dunod) by Constance Storrs, Pitman.
• Ritchie, B. (2003), “Chaos, crises and disasters: a strategic approach to crisis management in the tourism industry”, Tourism Management, Vol. 25 No.6, pp.669-83.
• Rosenthal, U., Paul ‘t Hart and Kouzmin, A. (1991), “The Bureau-Politics of Crisis Management”, Public Administration, 69 (1991): 211-233
• Ross, G.A. (1980), “The emergence of organization sets in three ecumenical disaster recovery organizations: an empirical and theoretical exploration”, Human Relations, Vol. 33 No.1, pp.23-39.
• Trim, P.R.J. (2004), “An integrative approach to disaster management and planning”, Disaster Prevention and Management 13(3): 218-225.
• Weber, M. (1947), ‘The theory of social and economic organizations’, Free-Press
• Yamamoto, Y. (1981), “Inductive Theory of Inter-organization Co-ordination in Crises”, DRC, Newark, DE.

Παραπομπές

[1]. Ο Weber εισήγαγε το 1947 τη θεωρία της «γραφειοκρατίας» (bureaucracy) (διοίκηση μέσω γραφείων) μια αποτελεσματική μορφή οργάνωσης που έγινε ευρέως αποδεκτή και σύμφωνα με την οποία:

Η οργάνωση δεσμεύεται ως προς τη λειτουργία της από ένα επίσημο σύστημα κανόνων (ύπαρξη κανόνων ρύθμισης των διαδικασιών και συμπεριφορών).

Τα καθήκοντα του οργανισμού χωρίζονται σε ξεχωριστές λειτουργίες που ανατίθεται σε επιμέρους υπηρεσίες (γραφεία). Οι λειτουργίες αυτές προσδιορίζονται  με σαφήνεια στο προσωπικό (τυποποίηση και σαφή καταμερισμό της εργασίας)

Η εποπτεία βασίζεται σε σαφή ιεραρχικά επίπεδα εξουσίας η οποία ασκείται απρόσωπα και με βάση την αρχή της ίσης μεταχείρισης των εργαζόμενων για την αποφυγή μελλοντικών συγκρούσεων (έμφαση στις τυπικές και απρόσωπες σχέσεις μεταξύ των εργαζόμενων).

OWeber υποστήριξε ότι η γραφειοκρατία είναι ένας ορθολογικός τρόπος για την άσκηση ελέγχου στους ανθρώπους και θεωρείται αποδοτική σε μεγάλες οργανώσεις (κρατικές ή ιδιωτικές) με τυποποιημένες λειτουργίες και καθήκοντα ρουτίνας και σχετικά απλή τεχνολογία μαζικής παραγωγής.

Η γραφειοκρατία όπως εισήχθη στη θεωρία δεν αποτελεί αρνητικό φαινόμενο. Προκρίθηκε ως κίνημα κοινωνικής διαμαρτυρίας σχεδιασμένο για την εξάλειψη ανισοτήτων και μεροληψίας που χαρακτήριζαν τους οργανισμούς στις αρχές της Βιομηχανικής Επανάστασης.

 [2].  Κάποιοι από τους ερευνητές πιστεύουν, ότι ο βαθμός πολυπλοκότητας ενός συστήματος μπορεί να μετρηθεί και εκφράζεται με τη σχέση: V=M*N*(N-1)/2, όπου V:πολυπλοκότητα, m:σχέσεις μεταξύ των μερών του συστήματος, n:ο αριθμός των μερών του συστήματος.

[3].  Στην κλασσική θεωρία της διοικητικής επιστήμης ο Fayol (1949) αναφέρεται στις οργανωτικές συγκρούσεις ως μια δυσλειτουργία που οφείλεται στην προσωπικότητα των ατόμων και την αποτυχημένη ηγεσία και πρέπει να αποφεύγονται γιατί μειώνουν την αποτελεσματικότητα. Οι βασικές αρχές που προτείνει στη θεωρία του έχουν ως στόχο και την αποφυγή των συγκρούσεων.

Οι νεότερες αντιλήψεις για το management θεωρούν ότι οι οργανωτικές συγκρούσεις είναι συχνά το αποτέλεσμα των οργανωτικών ρόλων των ατόμων και δε σχετίζονται με την προσωπικότητα τους (πχ ανταγωνισμός στη διεκδίκηση περισσότερων πόρων). Είναι συχνά αναπόφευκτες, ανάλογες με το μέγεθος της οργάνωσης, αλλά δεν είναι απαραίτητα αρνητικές, αφού για ν’ αντιμετωπιστούν πρέπει πρώτα να εξαλειφθούν οι αιτίες που τις προκαλούν γεγονός, που οδηγεί μια οργάνωση σε περαιτέρω ανάπτυξη.

Της Δρ. Ασπασίας Καραμάνου
Πολιτικός Μηχανικός, Προϊσταμένη Πολιτικής Προστασίας ΠΕ ΚΤ, Περιφέρεια Αττικής

Κάντε το πρώτο σχόλιο

Υποβολή απάντησης

Η ηλ. διεύθυνσή σας δεν δημοσιεύεται.


*


Αυτός ο ιστότοπος χρησιμοποιεί το Akismet για να μειώσει τα ανεπιθύμητα σχόλια. Μάθετε πώς υφίστανται επεξεργασία τα δεδομένα των σχολίων σας.