Διαχείριση Έκτακτης Ανάγκης: Η λειτουργία του Αυτοσχεδιασμού

 

24/7/2014

Δρ. Ασπασία Καραμάνου,
Πολιτικός Μηχανικός, Προϊσταμένη Πολιτικής Προστασίας ΠΕ ΚΤ, Περιφέρεια Αττικής

Δεδομένου ότι οι ικανότητες των ιθυνόντων να διαχειριστούν τόσο πολύπλοκες καταστάσεις όπως είναι αυτές που σχετίζονται με τις φυσικές καταστροφές είναι περιορισμένες,[1] χαράσσονται στρατηγικές και καταρτίζονται σχέδια δράσης. Δηλαδή προκαθορισμένα χρονοδιαγράμματα και προγράμματα μελλοντικών ενεργειών, ώστε να διευκολύνεται η αμοιβαία προσαρμογή των μερών του συστήματος για την ικανοποίηση των στόχων της Πολιτικής Προστασίας.Το γραπτό ή κωδικοποιημένο σχέδιο αποτελεί ένα είδος συμφωνίας ανάμεσα στους εμπλεκόμενους οργανισμούς που δραστηριοποιούνται με τα κατάλληλα μέσα, ότι θα εξασφαλισθεί η ουσιαστική και αποτελεσματική απόκριση, από την απειλή ενός φυσικού κινδύνου.

Η έρευνα έχει δείξει ότι υπάρχει χάσμα ανάμεσα σε αυτό που έχει αρχικά προβλεφθεί και σε αυτό που συμβαίνει πραγματικά.

Ο Fayol από το 1949 είχε επισημάνει το γεγονός, ότι το καλύτερο των σχεδίων δεν μπορεί να προβλέψει όλα τα απρόοπτα περιστατικά που μπορεί να προκύψουν. [2]

Ειδικά για τις απρόβλεπτες καταστάσεις των φυσικών καταστροφών υφίσταται μόνο μια μερική συσχέτιση μεταξύ του σχεδιασμού και την επιτυχία της απόκρισης. Ο σχεδιασμός δεν διαχειρίζεται, αποτελεί «υπόθεση» σχετικά με μια μελλοντική κατάσταση για την ικανοποίηση των οργανωτικών στόχων (πιθανά ενδεχόμενα και εναλλακτικές ενέργειες). Ο εκ των προτέρων σχεδιασμός, απλοποιεί τη διαδικασία της λήψης αποφάσεων χωρίς να την υποκαθιστά και συχνά είναι αναγκαία η προσαρμογή των υφιστάμενων σχεδίων, κατά τη διάρκεια μιας κρίσης.

Επιπλέον, συχνά ο προγραμματισμός είναι κατακερματισμένος, από την άποψη ότι δε συμπεριλαμβάνεται σε αυτόν η συμμετοχή όλων των εμπλεκόμενων μερών του συστήματος της Πολιτικής Προστασίας (πχ άλλων οργανισμών έκτακτης ανάγκης, αναδυόμενων ομάδων πολιτών κτλ) ή είναι γενικός, ακόμη και ουτοπικός για να μπορεί να εφαρμοστεί πραγματικά.

Η αποτελεσματική διαχείρισή της κρίσης εξαρτάται από την ανατροφοδότηση (feedback) στη ροή των πληροφοριών, σχετικά με τις απαιτήσεις και τις νέες συνθήκες που δημιουργούνται από το καταστροφικό φαινόμενο (πχ ανάγκες πληγέντων, διαθέσιμους πόρους, μέγεθος καταστροφής και λοιπών επιπτώσεων).

Αν και ο αρχικός σχεδιασμός συχνά υπερ-εκτιμάται, οι μελετητές έχουν αναγνωρίσει και την αξία της ικανότητας του αυτοσχεδιασμού (improvisation) η οποία συμπληρωματικά με τη λειτουργία του προγραμματισμού αποτελούν τα βασικά θεμέλια για την αποτελεσματική διαχείριση της έκτακτης ανάγκης.

Σύμφωνα με τον ομ. καθηγητή Kreps (1991) η διαχείριση μιας καταστροφής χωρίς τον προγραμματισμό χάνει τη σαφήνεια και την αποδοτικότητά της, στην ικανοποίηση των ουσιαστικών σχετικών απαιτήσεων που δημιουργούνται και χωρίς τον αυτοσχεδιασμό χάνει την ευελιξία της. Ο, Weick[3] (1998) υποστήριξε ότι η διαχείριση της κρίσης είναι αυτοσχεδιασμός κατά ένα μεγάλο βαθμό και ο Tierney[4] (2002) θεωρεί ότι αν ένα γεγονός δεν απαιτεί αυτοσχεδιασμό πιθανά να μην είναι καταστροφή. Σύμφωνα με τους ακαδημαϊκούς Kendra & Wachtedorf (2003) o εκ των προτέρων σχεδιασμός και ο προγραμματισμός χρησιμεύουν ως η «σπονδυλική στήλη» των προσπαθειών αντιμετώπισης της καταστροφής και ο αυτοσχεδιασμός ενισχύει την ικανότητα προσαρμογής στις απαιτήσεις που επιβάλλονται κατά τη διάρκεια των κρίσεων. Η λήψη αποφάσεων και η συντονιστική λειτουργία που στηρίζεται στον αυτοσχεδιασμό είναι ιδιαίτερα σημαντική, για την ευελιξία που δίνει στις μεταβαλλόμενες συνθήκες.

Ο αυτοσχεδιασμός είναι μια ξεχωριστή ικανότητα που περιλαμβάνει όχι «τι θα έπρεπε να γίνει» αλλά «τι πρέπει να γίνει» και δεν θα πρέπει συγχέεται με την έλλειψη του εκ των προτέρων σχεδιασμού ή κάτι το οποίο παράγεται από την παρόρμηση της στιγμής, αλλά να θεωρείται ως ευέλικτη επεξεργασία των προγραμματισμένων ενεργειών.

Οι ερευνητές των καταστροφών του Πανεπιστημίου Delaware, καθηγητές Dynes.&.Aguirre.(1979) θεωρούν ότι η ισορροπία στο συντονισμό μεταξύ του αυτοσχεδιασμού και του προγραμματισμού κατά τη διάρκεια μιας κρίσης είναι σε άμεση συνάρτηση με την ποικιλομορφία της οργανωτικής δομής και την εξουσία των διαχειριστικών οργάνων. Έτσι:

–      Όσο μεγαλύτερη είναι η ποικιλομορφία της οργανωτικής δομής τόσο μεγαλύτερη είναι η έμφαση που πρέπει να δίνεται στο συντονισμό με αυτοσχεδιασμό (ανατροφοδότηση).

–      Όσο πιο ανίσχυρη είναι η εξουσία των αρμόδιων διαχειριστικών οργάνων τόσο μεγαλύτερη πρέπει να είναι η έμφαση που δίνεται στο συντονισμό με βάση τον προγραμματισμό.

Ωστόσο, στην κατάρτιση των σχεδίων δράσης, όχι μόνο αγνοούνται οι ευκαιρίες της αξιοποίησης της δημιουργικότητας και της ικανότητας του αυτοσχεδιασμού ως «θεμελιώδη λίθο», αλλά αντίθετα αντιμετωπίζεται ως ο «αδύναμος κρίκος», ακόμη και ως ένδειξη δυσλειτουργίας ή αποτυχίας. (Kendra & Wachtendor, 2007) Η πρακτική αυτή της τυποποιημένης αντίδρασης που επιβάλλεται μέσω του σχεδιασμού, με περιορισμένα περιθώρια ανάπτυξης της ατομικής πρωτοβουλίας και δημιουργικότητας, ενέχει τον κίνδυνο να μην λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες των απρόβλεπτων γεγονότων, ώστε ν’ αντιμετωπίζονται ανάλογα.(Dynes & Aguirre, 1979)

Η ανάγκη για αυτοσχεδιασμό συχνά «ενοχλεί» πολλούς από τους οργανισμούς έκτακτης ανάγκης που είναι κατά βάση γραφειοκρατικοί. Ακόμη και αρκετές παραδοσιακές οργανώσεις (πχ πυροσβεστικές και αστυνομικές υπηρεσίες), με αυστηρή προσήλωση στην κουλτούρα τους, χαρακτηρίζονται από την έλλειψη ευελιξίας για προσαρμογή του προγραμματισμού τους στις απαιτήσεις των καταστάσεων που δημιουργούνται. Το γεγονός αυτό εξηγεί γιατί οι οργανισμοί αυτοί «αρνούνται» μη τακτικά καθήκοντα σε καταστάσεις καταστροφών και συνήθως έχουν μεγάλη δυσκολία στις συνεργασίες τους με άλλους οργανισμούς, την αξιοποίηση των εθελοντών ή άλλων αναδυόμενων ομάδων κτλ. (Quarantelli, 1997; Dynes & Aguirre, 1979)

Είναι σαφές ότι για να είναι αποτελεσματική μια οργάνωση κατά τη διάρκεια της απόκρισης, πρέπει να βελτιώσει την ικανότητά της να είναι ευέλικτη ελέγχοντας το σχεδιασμό ανάλογα με τις ιδιαίτερες και απρόβλεπτες ανάγκες και απαιτήσεις που δημιουργούνται.

Προς αυτήν την κατεύθυνση ότι τα σχέδια θα πρέπει να θεωρούνται ως οδηγοί και προτείνουν ο σχεδιασμός να περιλαμβάνει την ανάπτυξη προτύπων αμοιβαίας αλληλεπίδρασης με άλλες οργανώσεις, όπου με τακτικές συναντήσεις να θεωρούνται ως “πρόβα” για το μετέπειτα αυτοσχεδιασμό.

Το ερώτημα είναι κατά πόσο είναι δυνατό να υλοποιηθεί μια τέτοια πρόταση σε γραφειοκρατικές οργανώσεις. Ο Crozier (1964:186) μελετώντας το γραφειοκρατικό φαινόμενο ορίζει τη γραφειοκρατία «ως μια οργάνωση η οποία δεν μπορεί να διορθώσει τη συμπεριφορά της μαθαίνοντας από τα λάθη της», γεγονός που σημαίνει ότι οργανωτική μάθηση δύσκολα λαμβάνει μέρος σε γραφειοκρατικές οργανώσεις.

Και ένας απλώς παρατηρητής μπορεί να εντοπίσει τα προβλήματα που συνεχώς επαναλαμβάνονται στη διαχείριση των καταστροφών. Οι οργανισμοί έκτακτης ανάγκης όμως δυσκολεύουν να μάθουν από αυτά.

Οι ερευνητές (πχ Comfort, 1990; Quarantelli, 2006; Gerber, 2007; Donahue & Tuohy, 2006) διαπιστώνουν μια θετική πτυχή στη μελέτη της οργανωτικής αλληλεπίδρασης μεταξύ των οργανισμών Πολιτικής Προστασίας μόνο κατά τη διάρκεια μιας κρίσης, όπου οι οργανωτικές αδυναμίες γίνονται αντιληπτές. Θεωρούν, ότι όσο μεγαλύτερη είναι μια κρίση, τόσο περισσότερο συμβάλλει στην οργανωτική μάθηση (organizational learning)[5] (στα πλαίσια της έννοιας της εποικοδομητικής καταστροφής) που επιτρέπει στους συμμετέχοντες οργανισμούς να αναθεωρήσουν τις επιχειρησιακές διαδικασίες βελτιώνοντας, τις επιδόσεις τους σε μια μελλοντική καταστροφή.

Επίσης, επισημαίνεται ότι ακόμη και αν συμβεί η οργανωτική μάθηση η βιωσιμότητά της είναι ασαφής, αφού δεν είναι θέμα μόνο επιστημονικής κατανόησης αλλά και πολιτικής βούλησης η οποία έχει βρεθεί πολλές φορές ότι απουσιάζει.

Οι ανωτέρω προβληματικές πτυχές στην οργάνωση των συστημάτων Πολιτικής Προστασίας, αν και εντοπίζονται, συχνά αντιμετωπίζονται από την κεντρική διοίκηση ως φυσιολογικές αποκλίσεις που δεν επηρεάζουν ιδιαίτερα την αποδοτικότητα και δε λαμβάνονται υπόψη, ούτε κατά το σχεδιασμό, ούτε και κατά τη διάρκεια μιας κρίσης. Ωστόσο, σταδιακά μπορεί να αποδειχθούν μη ανεκτές, αν δεν υπάρχει σχετική πρόβλεψη για την ευθυγράμμιση τους με τη συνολική λειτουργία του συστήματος Πολιτικής Προστασίας.

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΚΕΣ ΑΝΑΦΟΡΕΣ

  • Clark, W.C. (1980), “Witches, foods and wonder drugs: historical perspectives on risk management”, in Schwing, R.C. and Alerts, W.A. (Eds), Societal Risk Assessment: How Safe is Safe Enough, Plenum Press, New York, NY, 1980, pp. 287-313.
  • Comfort, L.K. (1990), “Turning conflict into co-operation: organizational designs for community response in disasters”, International Journal of Mental Health, Vol. 19 No.1, pp.89-108.
  • Crozier, M. (1964), “The Bureaucratic Phenomenon”, Chicago: University of Chicago Press
  • Donahue, A. K. and Tuohy, R.V. (2006), “Lessons We Don’t Learn: A Study of the Lessons of Disasters, Why We Repeat Them, and How We Can Learn Them.” Homeland Security Affairs 2(2). (Διαθέσιμοστηνιστοσελίδα: http://www.hsaj.org/?article=2.2.4)
  • Dynes, R.R. and Aguirre, B.E. (1979), “Organizational adaptation of crises: mechanisms of co-ordination and structural change”, Disasters, Vol. 3 pp.71-4.
  • Fayol, H. (1949), “General and industrial management”, translated from the French edition (Dunod) by Constance Storrs, Pitman.
  • Gerber, B.J. (2007), “Disaster Management in the United States: Examining Key Political and Policy Challenges” Policy Studies Journal 35.2: 227-238.
  • Kendra, J. and Wachtendorf, T. (2003), “Creativity in emergency response to the World Trade Center disaster”, In Natural Hazards Research and Applications Information Center, Public Entity Risk Institute, and Institute for Civil Infrastructure Systems (Eds.), Beyond September 11th: An account of post-disaster research, No. 39 (pp. 121-146). Special Publication. Boulder, CO: Natural Hazards Research and Applications Information Center, University of Colorado.
  • Kendra, J.M. and Wachtendorf, T.,(2007), “Improvisation,  Creativity, and the Art of Emergency Management” pp.324–335 in Understanding and Responding to Terrorism edited by HuseyinDurmaz, Bilal Sevinc, Ahmet Sait Yayla, and Siddik Ekici. Fairfax, VA: IOS Press
  • Kreps, G. (1991), “Organizing for Emergency Management”, In Emergency Management: Principles and Practice for Local Government, eds. T.E. Drabek and G.J. Hoetmer. International City Management Association, pp. 30-54.
  • Lindell, K.M. and Perry, W.R (1980), “Evaluation Criteria For Emergency Response Plans In Radiological Transporation”,  Journal of Hazardous Materials, 3: 336-348.
  • Miller, G.A. (1956), “The magical number seven, plus or minus two: some limits on our capacity for processing information.” Psychological Review, 63: 81–97.
  • Parker, C. and Stern, E. (2002), “Blindsided? September 11 and the Origins of Strategic Surprise”, Political Psychology, 23(3): 601-630.
  • Quarantelli, E.L. (1984), “Organizational Behavior in Disasters and Implications for Disaster Planning, Monograph Series”, Vol. Vol. 1 No.2, pp.1-31.
  • Quarantelli, E.L. (1988), “Disaster Crisis Management”, Journal of Management Studies, 25(4)  pp.373-385.
  • Quarantelli, E.L. (1997), “Ten criteria for evaluating the management of community disasters”, Disasters, Vol. 21 No.1, pp.39-56.
  • Quarantelli, E.L. (2000), “Disaster Planning, Emergency Management, And Civil Protection: The Historical Development And Current Characteristics Of Organized Efforts to Prevent And Respond to Disasters”, Disaster Research Center, University of Delaware, Newark DE, Preliminary Paper #301.
  • Quarantelli, E.L. (2006), “Catastrophes are Different from Disasters: Some Implications for Crisis Planning and Managing Drawn from Katrina”,
  • (Διαθέσιμοστηνιστοσελίδα http://understandingkatrina.ssrc.org/Quarantelli/)
  • Ritchie, B. (2003), “Chaos, crises and disasters: a strategic approach to crisis management in the tourism industry”, Tourism Management, Vol. 25 No.6, pp.669-83.
  • Tierney, K.J. (2002), “Lessons Learned from Research on Group and Organizational Responses to Disasters”, Paper presented at Countering Terrorism: Lessons Learned from Natural and Technological Disasters. Academy of Sciences, February 28 – March 1
  • Trim, P.R.J. (2004), “An integrative approach to disaster management and planning”, Disaster Prevention and Management 13(3): 218-225.
  • Weick, K.E. (1998), “Improvisation as a mindset for organizational analysis”, Organization Science, 9, 543-555.

Παραπομπές

[1]. Το ανθρώπινο μυαλό έχει παρομοιαστεί με έναν υπολογιστή που αποθηκεύει και κατηγοριοποιεί επιλεκτικά πληροφορίες. Ωστόσο υπόκειται σε αυστηρούς περιορισμούς πληροφοριών και δυνατότητα επεξεργασίας αυτών, ιδίως όσον αφορά την ανάλυση και παρακολούθηση ενός εξαιρετικά πολύπλοκου γεγονότος του φυσικού και κοινωνικού περιβάλλοντος όπως είναι οι φυσικές καταστροφές.(Parker & Stern, 2002)Ο καθηγητής ψυχολογίας στο Πανεπιστήμιο του Princeton, GeorgeMiller (1956) μελετώντας την ικανότητα των ατόμων να επεξεργάζονται και να διατηρούν πληροφορίες, βρήκε ότι το εύρος της άμεσης μνήμης επιβάλλει αυστηρούς περιορισμούς στην ποσότητα των πληροφοριών που είμαστε σε θέση να παραλαμβάνουμε να επεξεργαζόμαστε και να θυμόμαστε.

Οι περιορισμός αυτός, που αναφέρεται μόνο στις πληροφορίες που μπορεί να διαχειριστεί το ανθρώπινο μυαλό, επιτείνεται από το γεγονός ότι σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης συνήθως ενυπάρχουν και άλλοι γνωστικοί (αντιληπτικοί) περιορισμοί (πχ στην αντιληπτική ικανότητα, στα γνωστικά συστήματα των ιθυνόντων, στις γνωστικές δυνατότητες κτλ).

[2]. Στις «κλασσικές» θεωρίες Οργάνωσης & Διοίκησης καθοριστική ήταν η συμβολή του Γάλλου μηχανικού Henri Fayol (1841-1925), ο οποίος θεωρήθηκε ως ο πατέρας του σύγχρονου management θεωρώντας την επιστήμη της οργάνωσης και διοίκησης σαν ένα ξεχωριστό σώμα γνώσεων για την αύξηση της παραγωγικότητας, που έχει εφαρμογή σε όλες τις μορφές της ανθρώπινης δραστηριότητας.

[3].Καθηγητής οργανωσιακής συμπεριφοράς και ψυχολογίας Πανεπιστημίου του Michigan

[4].Καθηγητής και Δ/ντής του Ερευνητικού Κέντρου Φυσικών Κινδύνων και Εφαρμογών του Πανεπιστημίου του Κολοράντου (στο Boulder)

[5]. Η μάθηση είναι πολυδιάστατη έννοια με γνωστικά, συμπεριφορικά και συναισθηματικά συστατικά με στόχο την επίτευξη της γνώσης και την ανάπτυξη της διανοητικής ικανότητας. Οι οργανισμοί μαθαίνουν όπως και οι άνθρωποι.  Οι θεωρίες της μάθησης έχουν αναπτυχθεί εκτενώς στη βιβλιογραφία. 

Κάντε το πρώτο σχόλιο

Υποβολή απάντησης

Η ηλ. διεύθυνσή σας δεν δημοσιεύεται.


*


Αυτός ο ιστότοπος χρησιμοποιεί το Akismet για να μειώσει τα ανεπιθύμητα σχόλια. Μάθετε πώς υφίστανται επεξεργασία τα δεδομένα των σχολίων σας.